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【内容摘要】作为规范人民法院设置、组织和职权的基本法律，法院组织法规定了人民法院以何种组织形式开展（民事）审判活动以及审判组织在（民事）诉讼中的职责；作为调整民事诉讼法律关系的基本法律，民事诉讼法对人民法院从事民事审判活动的行为及职责作出规定。因此，两部法律在人民法院的规定上存在交叉内容。从理论角度分析，交叉内容应当是一致的。但由于分属不同法律部门，且发展亦不同步，因此，现阶段两部法律的交叉内容有相异之处。立法上的差异给人民法院进行民事审判及当事人参加诉讼造成了困扰。在锚定法院组织法与民事诉讼法关系的基础上，对交叉内容进行分析、厘清产生差异的原因、进而提出消弭差异的建议，以供立法完善时参考。

【关键词】法院组织法 民事诉讼法 审级制度 审判组织 审判委员会

文章来源：《政法论丛》2023年第4期

因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

作为规范人民法院设置、组织和职权的基本法律，《中华人民共和国人民法院组织法》（简称法院组织法）规定，人民法院以审判组织的形式从事（民事）审判活动，同时也规定了审判组织在（民事）诉讼中的组成方式和职责分工等。而作为调整民事诉讼法律关系基本法律的《中华人民共和国民事诉讼法》（简称民事诉讼法）规定，人民法院作为民事诉讼法律关系的主体之一，在民事审判活动中的行为应当遵守民事诉讼法的规定。从规范上看，两部法律在规定人民法院审判组织的内容上存在交叉；从理论上分析，两部法律的交叉规定虽然角度不同，但基本内容和精神应当是一致的。同时，通过对比发现，两部法律在交叉内容的规定上也有一些差异，而差异之处也不只是表述上的区别。不过，在司法实践中，两部法律规定的差异给人民法院的民事审判工作带来了一些困扰，也给当事人进行民事诉讼造成了一定不便。

一、法院组织法和民事诉讼法之关系分析

法院组织法和民事诉讼法的关系是分析两部法律中交叉内容的基础，学界也对两部法律的关系有过相关论述，从理论上分析，二者关系如下：

第一，法院组织法和民事诉讼法都是由最高国家权力机关制定的基本法律。《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）在第7条和第8条对全国人民代表大会的立法权做出了规定，法院组织法和民事诉讼法都属于由全国人民代表大会制定的基本法律。虽然这两部法律的立法实践均早于立法法（我国立法法于2000年颁布）的颁布时间，但其立法程序亦符合立法法的规定。1954年法院组织法由第一届全国人民代表大会第一次会议通过，1991年民事诉讼法由第七届全国人民代表大会第四次会议通过，而其后法院组织法和民事诉讼法的历次修正均由全国人民代表大会常务委员会完成。

第二，法院组织法和民事诉讼法属于不同的法律部门。法院组织法属于宪法法律部门，是宪法相关法，规定人民法院的设置、组织和职权，保障人民法院依法履行职责。民事诉讼法属于程序法，是国家最高权力机关制定颁行的、规范民事诉讼程序和民事诉讼法律关系主体之间权利义务的专门性法律。两部法律由于分属不同的法律部门，所以两部法律在立法目的、调整的社会关系及规范的事项亦不相同。

第三，在相关内容上，法院组织法作出概括性规定，民事诉讼法作出具体、程序性规定。法院组织法是规定审判组织活动的法律，其对人民法院参与民事审判、刑事审判、行政审判的审判组织及职权作出概括或一般性规定，三大诉讼法根据其各自特点，对民事、刑事或行政诉讼中的相关事项作出具体规定，对法院组织法的规定予以贯彻、落实。如法院组织法规定了合议制，民事诉讼法在总则设专章对民事诉讼中的合议庭的组成、职责、评议案件的程序等作出规定；同时在审判程序中对二审案件和再审案件合议庭的组成做出规定；刑事诉讼法在第三编“审判程序”第一章“审判组织”中对刑事诉讼中合议庭的组成和运行作出规定；行政诉讼法则在第一审普通程序中规定了人民法院审理行政案件的审判组织形式。

第四，法院组织法为民事诉讼法的实施提供组织制度保障。法院组织法为民事审判活动提供组织法上的依据，为人民法院（法官）行使职权（职责）提供保障。除规定审判组织和职权，法院组织法专门设置“人民法院行使职权的保障”一章，对影响人民法院履职行为的处理作出规定，保障人民法院行使职权。民事诉讼法则规定相关程序，保障人民法院（法官）正确履职，公正裁判。

由于两部法律发展完善的步伐并不完全一致，从而也就造成了从某一时间点看，两部法律相关规定上存在着差异。通过对二者比较可以发现，这些差异主要体现在审级制度和审判组织上。

二、审级制度之比较分析

我国传统诉讼理论认为，审级制度指的是两审终审制。经过法院组织理论和民事诉讼理论的发展以及司法实践的探索，现在的审级制度既是一种组织体系概念，也是诉讼制度概念。从组织法上看，审级制度解释了法院如何从纵向上分层设置。从民事诉讼法上看，审级制度包含两方面的内容：一是各级法院的职能；二是一个民事案件要经过几级法院的审判才最终产生法律效力，我国实行的是两审终审制。由于审判监督程序发挥着对两审终审的补充功能，因此有的民诉法学者亦认为审判监督程序应属于我国审级制度的内容。

（一）两审终审制

关于案件的审级，虽然已有“两审终审制”的公论，但法院组织法和民事诉讼法的规定在表述上有所不同。现行法院组织法并没有明确规定两审终审制，但回溯法院组织法的发展史可以看到，新中国成立后的第一部法院组织法（1954年法院组织法）将人民法院设置为四级法院，将审级统一规定为两审终审制。此后，1979年、1982年和2006年法院组织法修正均保留了两审终审制，2018年法院组织法修正时则删除了两审终审制的规定。同时，法院组织法明确了上一级人民法院审理对其下一级法院做出判决裁定的上诉案件，但2018年法院组织法修订时对两审终审制中的“上诉应当向作出一审判决的上一级法院提起”做了例外规定，即知识产权案件审理中的“越级上诉制度”，即最高人民法院知识产权庭审理“中级人民法院、知识产权法院作出的一审判决裁定提起的上诉案件”。

对民事诉讼法而言，在1954年法院组织法确立两审终审制后，1982年民事诉讼法（试行）和1991年民事诉讼法将两审终审制作为民事诉讼法的一项基本制度规定在总则里，并一直延续至现行民事诉讼法。根据民事诉讼法第10条的规定，人民法院审理民事案件时依照法律规定实行两审终审制度。此外，民事诉讼法还规定了一审终审制，对小额诉讼程序、按特别程序审理的案件实行一审终审。因此，从审级看，民事诉讼法是“以两审终审为原则，一审终审为例外”的审级制度，对法院组织法中涉及到的以及司法解释明确规定的知识产权案件“越级上诉制度”在民事诉讼法中暂未予以规定。

（二）四级法院适用审判监督程序审理的案件

法院组织法第16条、21条、23条和第25条将人民法院审理按照监督程序提起的再审案件和其审理的一审案件、上诉案件以及死刑复核案件放在一起、采用列举式方式分别对四级法院审理案件的范围作出了规定，对中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院按照审判监督程序审理再审案件作出明确规定；在对基层人民法院审理案件的范围作出规定时，明确“基层人民法院审理第一审案件，但法律另有规定的除外”。因此，根据民事诉讼法的规定，基层人民法院有权按照审判监督程序审理再审案件。

按照现行民事诉讼法“审判监督程序”一章对适用审判监督程序的案件规定，审判监督程序（再审程序）的启动主体包括人民法院、当事人和人民检察院。对于各级人民法院（上级法院）而言，其可以基于监督权，对本院（下级法院）作出的确有错误的生效判决、裁定、调解书启动审判监督程序提起再审；当事人可向上一级法院申请再审；基于法律监督权，人民检察院可对符合法律规定的生效判决、裁定、调解书提起抗诉或者检察建议。按照上述规定，基层人民法院有权依审判监督程序审理再审案件。

（三）四级人民法院审判职能的分层设置

两部法律均规定了四级法院审理案件的范围，但规定方式不同。法院组织法“人民法院的组织和职权”一章对四级法院审理案件的范围作了明确规定。对第一审案件而言，基层人民法院仅审理一审案件；中级人民法院和高级人民法院审理法律规定由其规定的第一审案件外，还审理下一级法院报请审理的第一审案件和上级法院制定管辖的第一审案件；最高人民法院审理的第一审案件为法律规定由其管辖的和其认为应当由自己管辖的第一审案件。对上诉和抗诉案件而言，中级法院和高级法院审理其下一级法院判决、裁定的上诉、抗诉案件；最高人民法院审理按照全国人民代表大会常务委员会的规定提起的上诉、抗诉案件。中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院审理按照审判监督程序提起的再审案件。死刑复核案件则由高级人民法院和最高人民法院负责审理。从法院组织法的视角看，四级法院审判职能的分层设置既包括上下级法院审理一审案件上的分层设置，也包括基于审级形成的审理上诉案件、抗诉案件（基层法院除外）以及适用审判监督程序审理的案件和刑事案件审理中关于死刑复核案件。

民事诉讼法关于四级法院审理民事案件的范围分别规定在总则及分则的具体制度中。民事诉讼法规定的“两审终审制”意味着作为上一级的人民法院负责对其下一级人民法院审理的一审上诉案件进行审理。总则的“级别管辖”一章对四级法院审理第一审民事案件的范围作出了规定；“移送管辖与指定管辖”一章规定了案件的移送、指定管辖等问题，实现了案件（或管辖权）在同级人民法院之间或上下级人民法院之间的调整。“审判监督程序”一章对审判监督程序做出了统一规定。

（四）通过比较分析发现的问题

通过上述比较可以发现在审级制度上两部法律的规定有相同，又有差异，从中也发现了一些问题。

1.关于两审终审制

通过上述分析可知，在审级的设定上，现行法院组织法已经删除了两审终审制的规定，而将审级交由诉讼法作出规定。但同时规定了越级上诉制度，对民事诉讼法中“上诉向上一级人民法院提起”的两审制度做出了调整，规定了越级上诉制度。民事诉讼中则明确规定了两审终审制，上诉制度也按照向上一级法院提起的原则进行。但2012年民事诉讼法修正时在简易程序中增加了小额诉讼程序，并规定小额诉讼程序实行一审终审；2021年民事诉讼法修正时提高了小额诉讼程序中标的额的上限、增加了当事人可以约定适用小额诉讼程序的规定，小额诉讼程序逐渐成为基层法院解决小额争议的主要程序。对争议标的额较小的案件实行一审终审符合诉讼效率的要求，但同时也存在当事人审级利益保护缺失的问题。虽然适用小额诉讼程序审理的案件出现错误时，当事人可以申请再审，但再审程序的启动较上诉程序更为困难，如何在现行法律框架下加强对小额诉讼程序当事人的诉讼权利的保护则是一审终审制以及审级设置中需要关注的问题。

2.关于四级法院适用审判监督程序审理案件

对于审判监督程序而言，法院组织法将其纳入四级人民法院审理案件的范围一并作出规定，是将审判监督程序作为两审终审制的补充程序、将人民法院审理此类案件作出的常态化规定。在民事诉讼法上，审判监督程序是一种“非常规”的救济程序，承担着对生效裁判（调解书）确有错误时的纠错功能，因此民事诉讼法对审判监督程序的启动设置了较为严格的条件和程序。在常态化救济程序与非常规救济程序之间，审判监督程序成为民事诉讼法上最为“纠结”的制度之一。审判监督程序不能或较难启动，则会造成生效裁判确有错误时救济途径的缺失或不足；审判监督程序的频繁启动则会对生效裁判的既判力、对司法公信力造成不利影响。因此，这种内在的矛盾如何解决是民事诉讼中审判监督程序应当首先要考虑的问题。具体的制度设置反而是第二位需要考虑的。

3.关于四级法院审判职能的分层设置

对四级法院在审判职能上的分层而言，法院组织法对四级法院审理案件的范围作出了明确规定，民事诉讼法级别管辖制度对四级人民法院审理一审案件的范围的规定较为模糊，没有明确的区分标准。在近些年推进的司法改革过程中，不少制度涉及到上下级人民法院在审理一审民事案件上的分层，加之正在进行的四级人民法院职能定位改革旨在对现存的“柱状结构”向“金字塔状结构”调整，以使审级制度更为合理，其中也涉及一审案件在基层法院和中级人民法院之间的分工，再审案件在高级人民法院和最高人民法院之间的分工。这些改革最终都将会通过对民事诉讼法修改的方式来实现。

三、合议制与独任制之比较分析

法院组织法和民事诉讼法的“审判组织”部分均对合议制和独任制做出了明确规定。法院组织法依据组织理论，从审判组织运行的角度对合议制和独任制作出规定；民事诉讼法则从案件审理的角度，对合议制和独任制的运行作出规定。由于合议制和独任制二者之间的牵连关系，本部分将这两种审判组织形式放在一起进行比较。

（一）法院组织法和民事诉讼法对合议制和独任制规定的比较

通过上述比较可知，在合议制的规定上，法院组织法和民事诉讼法在审判组织上有以下相同之处：其一，均规定了合议庭制为主要的审判组织形式；其二，均对合议庭的组成作出规定；其三，均规定了合议庭中审判长的担任，法院组织法还对审判长的职责做出了规定；其四，均规定了合议庭评议案件采取为少数服从多数的原则。在独任制的规定上，法院组织法和民事诉讼法的规定则有着较大不同。

在合议制和独任制上，法院组织法和民事诉讼法也有明显不同，主要体现在独任制的相关规定上：

第一，关于独任制是否作为人民法院的基本审判组织形式。法院组织法将独任制与合议制共同作为法院审理案件的基本审判组织；民事诉讼法上仅将合议制作为基本制度作出规定。法院组织法在2018年修正之前，也是将合议制作为一项基本原则规定在总则部分，实行以合议制为主、独任制为辅的审判组织形式。2018年修正后，法院组织法将合议制和独任制均作为法院审判组织的基本形式，而不再区分合议制和独任制的主辅关系。从民事诉讼法的角度看，自1982年民事诉讼法（试行）时起，合议制作为一项基本的诉讼制度规定在总则中，“审判组织”一章除了对合议庭的组成、合议庭评议案件规则等做出具体规定外，对适用独任制审理的案件作出规定。上述立法模式在1991年民事诉讼法中被保留下来，一直延续至现行的民事诉讼法。不过，在2021年民事诉讼法修正时，在总则保留合议制这一基本诉讼制度的同时，在审判组织部分增加了一审普通程序适用独任制审理以及二审上诉程序适用独任制审理的规定，客观上扩大了独任制的审理范围。

第二，关于合议庭和独任庭审理案件的范围。关于合议庭和独任庭独任审理案件的范围，2018年法院组织法修正后，不再规定审判组织审理的案件类型，而是将其指引至由法律规定。合议庭作为民事案件审理的基本组织形式，民事诉讼法对其作为较为详细的规定；对独任庭而言，现行民事诉讼法则明确规定了简易程序独任制审理、一审普通程序独任制审理和二审独任制审理的具体情形，同时也规定了不得由审判员一人审理的案件范围。

第三，审理过程中审判组织形式的转换，即独任制向合议制的转换问题。修改后的民事诉讼法对该问题作了特别规定。在案件审理过程中，人民法院发现案件不宜由审判员一人独任审判，或当事人认为独任审理违反法律规定提出异议，经人民法院审查符合合议庭审理条件的，裁定由合议庭审理。但法院组织法对审判组织的转换问题并没有作出具体规定。

（二）通过比较分析发现的问题

从法律修正方向看，2018年法院组织法将合议制与独任制作为基本的审判组织形式作出规定后，2021年民事诉讼法修正扩大了独任制的适用范围。同时，解除了审理程序与审判组织之间的单一对应关系，也即普通程序、简易程序与合议制、独任制之间不再是“捆绑”关系，符合法律规定的一审、二审案件可以适用普通程序独任制审理。由于普通程序中存在两种审判组织形式，因此，民事诉讼法规定了普通程序中独任制转换为合议制的具体规定。民事诉讼法除了对总则“审判组织”一章独任制与合议制的规定作出修正后，在分则的具体程序中并未作出进一步修正，审判组织的规定尚待落实到具体的诉讼制度上。因此，在法院组织法和民事诉讼法的规定存在差异的情况下，就需要进一步明确以下问题：

第一，独任制在民事诉讼法中的定位。在现行刑事诉讼法和行政诉讼法中，简易程序（包括刑事诉讼中的速裁程序）与独任制审理仍是单一对应关系，独任制审理也仅是基层法院审理部分一审案件时采用的审判组织形式。因此，从适用范围到审级看，仍可以说合议制是刑事诉讼和行政诉讼中的审判组织的主要形式。对民事诉讼法而言情形则有所变化，2021年民事诉讼法修正后，独任制的适用范围有所扩大。其一，基层法院适用简易程序（包括小额诉讼程序）审理的案件，由审判员一人独任审理；其二，二审程序中，中级人民法院对符合民事诉讼法规定条件的上诉案件，可以由审判员一人独任审理。加之随着人民法院四级职能定位改革的推进，审判中心将逐步下沉，绝大多数的民事案件将由基层法院作一审法院，独任制在民事诉讼中的比重将进一步提高。因此，无论从案件量还是从审级看，民事诉讼法中独任制的规定和适用都较以前有了突破，有学者提出“在基层法院可以实行独任制为主，合议制为辅的审判理念”。由此可见，独任制在民事诉讼中的重量和地位有了很大提高，或者说在独任制上，民事诉讼法能否与法院组织法上的规定保持一致，将独任制是否“升级”为民事诉讼中的基本审判组织形式，也是可以进一步考量的。